Voorgeschiedenis

Sinds de jaren ‘50 werden in Vlaanderen duizenden weekendverblijven opgericht, voornamelijk in bosrijke of landelijke gebieden. Vanaf de jaren ‘80 ontstond een nieuwe problematiek, deze van permanente bewoning. Dit had onder andere te maken met de veroudering van de betrokken eigenaarsgroep en de economische crisis. Doordat er aanvankelijk nauwelijks tegen werd opgetreden ontstonden misverstanden en werden verder weekendverblijven gebouwd (Beleidsplan problematiek weekendverblijven 1266 (2001-2002) nr. 1, 27 juni 2002, p. 3). De Tijd publiceerde in 1996 een artikel over dit gedoogbeleid en de consequenties ervan in het Waasland (De Tijd, Vakantiehuisjes: De Waasland Connection, 26 oktober 1996). Permanent wonen in een weekendverblijf is dus geen nieuw verschijnsel. De problematiek hangt samen met de ontwikkeling van het Belgische woon- en ruimtelijk beleid. Het woonbeleid heeft met de Wet De Taeye (1948) een grote invloed gehad op de stedenbouw en het ruimtelijk beleid. De overheid kende via deze weg premies toe voor de verwerving van een eerste woning om zoveel mogelijk gezinnen aan te zetten tot het kopen of bouwen van een eigen woning. Deze massale aanmoediging van individuele woningbouw heeft geleid tot het verspreid woonmodel dat Vlaanderen vandaag kenmerkt. De eerste Belgische wetgeving die specifiek handelt over ruimtelijke ordening dateert van 29 maart 1962, dit is de "Wet op de Stedenbouw". In ‘70 werd gestart met de opmaak van de eerste gewestplannen. Voor het gehele Belgische grondgebied werden plannen opgemaakt en ingedeeld in bestemmingszones: woonzone, industriezone, woonuitbreidingsgebied, natuurgebied, landbouwgebied, recreatiegebied of een andere bestemming. Het voornaamste doel hiervan was om de nog resterende schaarse groene ruimte te beschermen tegen bouwspeculanten. Sinds de staatshervorming van 1980 behoort ruimtelijke ordening tot de bevoegdheden van het Gewest.

Beleidsinitiatieven

Om een antwoord te bieden op de problematiek van permanente bewoning werden reeds verschillende beleidsinitiatieven genomen:

• 30 oktober 1973 – Koninklijk Besluit betreffende de weekendverblijfparken

• 1974 – oproep, onder impuls van staatssecretaris Luc Dhoore, aan eigenaars van een illegaal weekendverblijf tot regularisatieaanvraag bij gemeentebestuur

• 1985 – publicatie Rapport Koning Boudewijnstichting, in opdracht van minister Paul Akkermans

• 20 april 1995 – Prioriteitennota inzake handhavingsbeleid

• 1997 – Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV)

• 30 maart 2000 – Resolutie inzake de weekendverblijven, Vlaamse Commissie Ruimtelijke Ordening (VLACORO)

• 27 juni 2002 – ministerieel beleidsplan ‘Problematiek weekendverblijven’ (Parl. St. 1266 (2001-2002) – Nr. 1)

• 15 januari 2003 – resolutie betreffende de problematiek van de weekendverblijven (Parl. St. 1484 (2002-2003) nr. 3)

• 8 juli 2005 - Gewestelijke stedenbouwkundige verordening inzake openluchtrecreatieve verblijven en de inrichting van gebieden voor dergelijke verblijven

• 2009 - Vlaamse Codex Ruimtelijke ordening (VCRO), Hoofdstuk V-IV

• 23 juli 2012 - Ministerieel besluit houdende de gedeeltelijke goedkeuring van de provinciale stedenbouwkundige verordening weekendverblijven van de provincie Oost-Vlaanderen

• 17 juni 2015 - PRUP reconversie verblijfsrecreatie Stekene fase 1 (vernietigd door de Raad Van State)

• 21 juni 2017 - PRUP reconversie verblijfsrecreatie Stekene fase 1 (procedure gestart bij de Raad Van State)

FEDERAAL NIVEAU

Elke Belgische gemeente is sinds 1991 verplicht om iedereen die een “hoofdverblijfplaats” binnen de gemeente heeft, in te schrijven in het bevolkingsregister. Daar werd in 1992 in een koninklijk besluit (KBS) aan toegevoegd dat “er geen enkele inschrijving als hoofdverblijfplaats geweigerd [mag] worden omwille van de veiligheid, de gezondheid, het urbanisme of de ruimtelijke ordening”.

In het artikel 16, § 2 van dit KBS werd het principe van een voorlopige inschrijving in het leven geroepen: “Ieder gezin dat om zijn inschrijving verzoekt in een gebouw waar permanente bewoning niet is toegelaten om redenen van [...] de ruimtelijke ordening, wordt echter voorlopig ingeschreven voor een periode van maximum drie jaar. De inschrijving in de registers wordt definitief indien de bevoegde gemeentelijke overheid binnen drie maanden na de aanvraag de administratieve of gerechtelijke procedure, waarin door of krachtens de wet is voorzien, niet heeft ingezet om een einde te maken aan de aldus geschapen onregelmatige toestand. Onverminderd het vorige lid neemt de inschrijving een einde zodra het gezin de plaats heeft verlaten. De inschrijving wordt definitief indien de gerechtelijke of administratieve overheid binnen drie jaar na de inschrijving niet de beslissingen en de maatregelen heeft genomen om aan de betwiste toestand een einde te stellen” (Koninklijk besluit van 16 juli 1992, pp. Art. 16, §2, 1e lid).

De Raad van State (RVS) herhaalde meermaals dat deze paragraaf, en dus de voorlopige inschrijving, geen enkele wettelijke grondslag kende. Daartoe adviseerde ze in 2010 dat de Koning niet wettelijk gemachtigd is om "de aanvullende regels voor het bepalen van het hoofdverblijf vast te stellen", waardoor het ontwerp van besluit zijn juridische grondslag miste (zie advies nr. 47.680/2 van 25 januari 2010). Daarop werden enkele pogingen tot wetswijzigingen opgestart. Deze werden geconcretiseerd in de wet van 9 november 2015, die de wet uit 1991 wijzigt. Het artikel 1, 1°, van de wet van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters bevat sinds 2015 volgende bepaling: "Personen die zich vestigen in een woning waarin permanente bewoning niet is toegelaten om redenen van [...] ruimtelijke ordening […] kunnen enkel door de gemeente voorlopig worden ingeschreven in de bevolkingsregisters. Hun inschrijving blijft voorlopig zolang de hiertoe bevoegde gerechtelijke of administratieve instantie geen beslissing of maatregel heeft genomen om een einde te maken aan de aldus geschapen onregelmatige toestand. De voorlopige inschrijving neemt een einde zodra de personen de woning hebben verlaten of een einde wordt gesteld aan de onrechtmatige toestand” (Wet houdende diverse bepalingen Binnenlandse Zaken van 9 november 2015, B.S., 30 november 2015, 71204).

Hoofdverblijfplaats

De hoofdverblijfplaats is de plaats waar een gezin of een alleenstaande gewoonlijk leeft. De bepaling van de hoofdverblijfplaats is gebaseerd op een feitelijke situatie. Het is dus de plaats waar het gezin of de alleenstaande gedurende het grootste deel van het jaar effectief verblijft (Belgium.be, 2019).

Voorlopige inschrijving versus definitieve inschrijving

Tot eind 2015 werd een inschrijving in het register definitief wanneer een gemeente naliet binnen de drie maanden na aanvraag een administratieve of gerechtelijke procedure op te starten om een einde te maken aan de onregelmatige toestand. De inschrijving werd eveneens definitief wanneer de gerechtelijke of administratieve overheid, nadat de gemeente deze procedure toch inzette, naliet binnen de drie jaar na inschrijving de maatregelen te nemen om aan de betwiste toestand een einde te stellen.

Sinds januari 2016 kan een persoon, met als hoofdverblijfplaats een verblijf dat een inbreuk vormt op de ruimtelijke ordening, uitsluitend via een voorlopige inschrijving worden geregistreerd. De termijnen van 3 maanden en 3 jaren werden met andere woorden geschrapt. Ter verduidelijking van de wetswijziging in 2015 werd door de FOD Binnenlandse Zaken een omzendbrief verstuurd (Omzendbrief 22 december 2015, “Wet houdende diverse bepalingen Binnenlandse Zaken – Aanpassingen van de reglementering over het houden van de bevolkingsregisters vanaf 1 januari 2016”).

Een inschrijving betekent echter geenszins een legalisering van de situatie. Ook na de inschrijving kunnen gerechtelijke en administratieve procedures steeds worden ingezet of voortgezet. Evenmin ontslaat de voorlopige of definitieve inschrijving de betrokkenen van hun strafrechtelijke aansprakelijkheid.

Vlaams NIVEAU

Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) is sinds ‘97 van kracht als kader voor het ruimtelijk beleid en formuleert een visie over hoe in Vlaanderen met de ruimte moet worden omgegaan om een zo groot mogelijke ruimtelijke kwaliteit te krijgen. Deze visie wordt volgens vier invalshoeken uitgewerkt: voor de stedelijke gebieden, het buitengebied, de economische gebieden en de lijninfrastructuur. Aan het RSV wordt uitvoering gegeven door het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (GRUP). In 2000 lanceerde Vlaamse Commissie Ruimtelijke Ordening (VLACORO) een resolutie inzake de weekendverblijven waarin werd voorgesteld om over te gaan tot een “planningsgerichte aanpak” waarbij drie beleidsniveaus werden betrokken:

• De gemeente: “dient in te staan voor het inventariseren van de clusters weekendverblijven op haar grondgebied”

• De provincie: “maakt een ruimtelijk afweging en werkt een visie uit op basis waarvan ze een RUP uitwerkt”

• De Vlaamse overheid: “maakt over de op Vlaams niveau structurerende gebieden een ruimtelijke afweging”

Deze resolutie vormde de basis voor het beleidsplan ‘Problematiek weekendverblijven’ en de uitwerking van de verschillende RUP’S reconversie verblijfsrecreatie, waaronder dit voor de gemeente Stekene.

Daarnaast is de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) van belang, deze is sinds 2009 van kracht. De codex is een gecoördineerde (logisch genummerde) versie van het Decreet Ruimtelijke Ordening, dat een grondige herwerking is van het Plannings- en Coördinatiedecreet van halverwege de jaren negentig. Dit was op zijn beurt een coördinatie van de Stedenbouwwet van 23 maart 1962. Hoofdstuk V-IV van de VCRO behandelt de “Aanpak permanente bewoning weekendverblijven”. Het begrip “weekendverblijf”, het planologisch oplossingskader, het woonrecht en “handelingen betreffende een weekendverblijf waarop een woonrecht rust” worden er uitgewerkt en toegelicht.

Provinciaal Niveau

Zoals in het voorgaande punt “Vlaams niveau” werd aangehaald, is voor het traject de resolutie van VLACORO uit 2000 en het ministerieel beleidsplan ‘Problematiek weekendverblijven’ van 27 juni 2002 (Parl. St. 1266 (2001-2002) – Nr. 1) van belang.

Het beleidsplan licht het stappenplan en de opdrachten zoals uitgewerkt in de resolutie concreter toe:

1. Inventarisatie weekendverblijven door de gemeenten

2. Afweging op Vlaams niveau, voornamelijk rekening houdend met de ligging van de clusters t.o.v. de natuurlijke structuur op Vlaams niveau

3. Uitwerken visie, ruimtelijke afweging en voorstel van ontwikkelingsperspectief door de provincies

4. Opmaak van ruimtelijke uitvoeringsplannen door de provincies

De provincies krijgen m.a.w. de bevoegdheid om een oplossing te zoeken voor de problematiek. Ze krijgen de taak om visies uit te werken op de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van iedere cluster weekendverblijven en om op basis daarvan ruimtelijke uitvoeringsplannen op te stellen voor de betreffende clusters weekendverblijven. Deze opdracht situeert zich binnen de VCRO, hoofdstuk V-IV ‘aanpak permanente bewoning weekendverblijven’, afdeling 2 ‘Planologisch oplossingskader’: “De voor de planopmaak bevoegde bestuursniveaus onderzoeken of planologische oplossingen kunnen worden geboden voor bestaande knelpunten op het vlak van de ruimtelijke inplanting en de permanente bewoning van weekendverblijven.” (Vlaamse Codex Ruimtelijke ordening).

Gemeentelijk Niveau

Het beleidsplan ‘Problematiek Weekendverblijven’ droeg gemeenten op om een inventaris te maken van de weekendverblijven op hun grondgebied. Daarnaast legt de VCRO de gemeentelijke bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening vast. Deze kunnen worden verdeeld in drie grote groepen van activiteiten (VVSG, 2019):

• Planning: de gemeente maakt verschillende plannen waarop zij haar ruimtelijk beleid en vergunningsverlening baseert. Zij stelt onder meer een ruimtelijk structuurplan op voor het hele grondgebied en ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP) voor delen van de gemeente

• Vergunningverlening: de gemeente is het overheidsniveau dat in veruit de meeste gevallen de omgevingsvergunning verleent (vroeger stedenbouwkundige vergunning of bouwvergunning)

• Handhaving: bij klachten of inbreuken op de ruimtelijke ordening is de gemeente het eerste aanspreekpunt. Indien nodig zal de gemeente de Gewestelijke Stedenbouwkundige Inspectie inschakelen (GSI).

Deze bevoegdheden maken van gemeenten de spil inzake het ruimtelijke beleid alsook het eerste aanspreekpunt bij vragen en (ver)bouwplannen.

Daarnaast speelt in het kader van de problematiek van de weekendverblijven de vrijheid die een gemeente heeft om al dan niet een beleid te voeren rond tweede-verblijven. Een gemeente is vrij in de keuze om ze op te sporen, te registreren en/of te belasten. Ook wanneer een gemeente een register voor tweede verblijven opstelt, blijft het een keuze om er belasting op te heffen. Deze gemeentelijke autonomie is verankerd in artikel 170, §4 van de Grondwet (Wonen Vlaanderen, 2019).